Korupcijos rizikos Elektrėnų savivaldybėje: nuo neaiškaus teisinio reguliavimo iki galimo manipuliavimo sprendimais

Julija Kirkilienė

Specialiųjų tyrimų tarnyba (STT) atliko korupcijos rizikos analizę pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo nustatymo ar keitimo procesuose Birštono, Druskininkų, Elektrėnų, Palangos miesto ir Trakų rajono savivaldybėse. Kodėl tik šiose savivaldybėse? Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos Komunikacijos skyriaus vyresnioji specialistė Ramunė Paukštienė redakciją informavo, kad buvo atsižvelgta į tai, kad tai yra panašaus dydžio kurortiniai miestai prie vandens telkinių, todėl tikslinga identifikuoti sisteminius rizikos veiksnius. STT, priimdama sprendimą dėl korupcijos rizikos analizės objekto ir subjektų, analizavo informaciją, gautą iš galimų subjektų, viešosios žiniasklaidos ir kitą STT turimą informaciją, kuri gali būti naudojama reguliavimo nustatyta tvarka. 2022 m. duomenimis, savivaldybių Architektūros ir teritorijų planavimo skyrius, kaip labai korumpuotus, įvardija 34 proc. gyventojų, 29 proc. įmonių ir 41 proc. valstybės tarnautojų.

Korupcijos rizikos

STT atliko daugiau kaip penkiasdešimties atvejų korupcijos rizikos analizę pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ar keitimo procesuose Elektrėnų savivaldybėje. Korupcijos rizikos analizės išvadose rašoma, kad analizės metu nustatytos korupcijos rizikos, galinčios lemti sąžiningų žemės sklypų savininkų, siekiančių keisti sklypų paskirtį, teisių pažei­dimus. Pagrindinės rizikos: nuo neaiškaus teisinio reguliavimo iki galimo manipuliavimo sprendimais. Analizė parodė, kad savivaldybėje taikomi skirtingi reikalavimai žemės paskirties keitimo prašymams ir jų nagrinėjimui. Kai kuriais atvejais prašymai buvo atmetami dėl neaiškiai suformuluotų reikalavimų, o analogiškiems prašymams kituo­se sklypuose buvo pritarta. Tai kelia neteisėtų susitarimų ir piktnaudžiavimo rizikas. Be to, priimant kai kuriuos sprendimus galėjo būti manipuliuojama teritorijų planavimo dokumentų interpretacijomis – dėl neaiškios ir nevienodos praktikos sprendimai dėl paskirties kei­timo buvo priimami skirtingai. Taip pat, nustatant ar keičiant pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą, vadovaujamasi neapibrėžtais vertinimo kriterijais, tokiais kaip gamtinis ir kultūrinis kraštovaizdis, viešųjų erdvių poreikis, vykdoma ar suplanuota veikla, esama ar planuojama infrastruktūra. Šie kriterijai palieka plačias interpretavimo galimybes specialistams, nagrinėjantiems prašymus, o tai gali sudaryti prielaidas dirbtinėms kliūtims atsirasti. STT taip pat nustatė, kad Elektrėnų savivaldybėje galbūt netinkamai viešinami sprendimai – kai kuriais atvejais neskelbiami atmesti prašymai, taip sudarant galimybę atitinkamiems sprendimams likti nepastebėtiems. Taip pat nebuvo užtikrinta pakankama vidinė kontrolė – kai už procesų priežiūrą atsakingi tie patys darbuotojai, kurie sprendžia dėl prašymų tenkinimo, o tai kelia subjektyvių sprendimų riziką. Elektrėnų savivaldybės interneto svetainėse pateikiamuose paslaugų aprašymuose arba siūlomose prašymo formose nurodoma su prašymu teikti nereikalingus priedus.

Pažeidimai Elektrėnų savivaldybėje

Iš Elektrėnų savivaldybės STT pateiktos informacijos matyti, kad vieni prašymai patenkinami net ir nenurodžius pageidaujamos pagrindinės žemės naudojimo paskirties, o tik naudojimo būdą bei nesant išsamios informacijos apie planuojamą veiklą. Dalis tokių pačių ir to paties asmens pateiktų prašymų atmetama, nurodant pateikti papildomą, tačiau nenurodant kokią, informaciją apie planuojamą veiklą. Dėl kokių priežasčių dalis prašymų galėjo būti patenkinti, net kai jie neatitiko Aprašo reikalavimų, nėra nustatyta. Savivaldybės kontrolės priemonės galbūt neužtikrina objektyvumo vykdant kontrolę pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo ar nustatymo procedūrose. Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo kei­timas ar jo nustatymas yra savarankiškoji savivaldybės funkcija, o savivaldybių veiklos administracinę priežiūrą atlieka Vyriausybės skiriamas pareigūnas – Vyriausybės atstovas, prižiūrintis, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės nutarimus. Iš 5 nagrinėtų savivaldybių tik Elektrėnų savivaldybės kontrolės ir audito tarnyba yra atlikusi pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo kei­timo ar nustatymo procesų auditą. Tačiau, atkreiptinas dėmesys, kad Elektrėnų savivaldybėje prašymai dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo yra nagrinėjami Architektūros ir kraštotvarkos skyriaus vedėjo arba pavaduotojo. Savivaldybės interneto svetainėje pateikiamuose paslaugų aprašymuo­se arba siūlomose prašymo formose nurodo su prašymu teikti nereikalingus priedus: Nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko išrašą žemės sklypui ir kadastrinių matavimų žemės sklypo planą, Nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko išrašą žemės sklypui, kadastrinių matavimų žemės sklypo planą. Atkreiptinas dėmesys, kad šis reikalavimas savivaldybės taikytas selektyviai, t. y. dalis prašymų patenkinti ir nepateikus NTR duomenų. Prašymo pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą, ar jį nustatyti, teikimo, nagrinėjimo ir sprendimo priėmimo etapuose trūksta atsekamumo.

Dvejopi sprendimai

Dvejopų sprendimų situacijų pastebėta pagal Elektrėnų sa­vivaldybės pateiktą informaciją. Palyginimui atrinktos nagrinėti situacijos, kai žemės ūkio paskirties sklypai, dėl kurių pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo į Kitos paskirties kreiptąsi 2024 metais. STT atkreipė dėmesį, kad visi palyginimui atrinkti sklypai patenka į Bendrajame plane nustatytų urbanizuojamų teritorijų naujos plėtros zonas (U2 – prioritetinės, naujos plėtros). Pavyzdžiui, atmestas prašymas Nr. 01.3-40 keisti paskirtį iš žemės ūkio į Kitą – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos. Atmetimo rašte pateiktų Bendrojo plano ir jo keitimo brėžinių ištraukos pastabose pateiktos papildomos sąlygos: inžinerinių tinklų funkcionavimas; privalomi rengti plėtros teritorijų detalieji planai. Priešingas sprendimas priimtas dėl analogiško prašymo Nr. 01.1-889, tačiau nė viena sąlyga ar pastaba prie ištraukų nepateikta, o prašymas patenkintas. Panašus į aukščiau aptartą atvejį pastebėtas nagrinėjant Elektrėnų savivaldybės pateiktą informaciją. Prašymas Nr. 01.3-75 dėl pagrindinės žemės sklypo paskirties keitimo iš Žemės ūkio į kitą – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos – atmestas nurodant, kad sklypas patenka į bendrojo naudojimo ir atskirųjų želdynų teritorijas, kuriose numatyta įrengti aikštes, parkus ir kitus želdynus, todėl paskirties keitimas negalimas. Prie atmetimo rašto pridėta ir ištrauka iš Bendrojo plano, kurios sutartiniuose žymėjimuose nurodyta U3 – C kategorijos centrų naujos plėtros teritorijos, bendrojo naudojimo ir atskirųjų želdynų, rekomenduojamų viešosioms erdvėms bei Ž2 – teritorijos, rekomenduojamos miškui sodinti. Savivaldybės ketinimai įrengti aikštes, parkus ir kitus želdynus privačios nuosavybės sklype nebuvo papildomai paaiškinti ir pagrįsti, todėl gali būti, kad prašymas atmestas be realaus pagrindo, nesant konkrečių savivaldybės planų sklypus išpirkti ir juose plėtoti viešąsias erdves.

Rizikos dėl teisinių ir faktinių pagrindų

Kaip labiau išsiskiriantys pavyz­džiai apžvelgti ir paskirties keitimo prašymus (Nr. 01.3-145; 01.3-146; 01.3-147) tenkinantys sprendimai, priimti dėl trijų sklypų paskirties keitimo iš Žemės ūkio į Kitą būdą – pramonės ir sandėliavimo objektų teritorijų. Šiuose skirtingų asmenų pateiktuose prašymuose nurodytas vienas bendras paskirties keitimo motyvas – sklypų sujungimas su kitais trimis sklypais, kurių pa­skirtis buvo pakeista dar 2014 metais. Nors ketinimai yra aiškiai išdėstyti ir planuojamas teritorijos vystymas apimtų 6 sklypus, patenkančius į nau­jos plėtros teritoriją U4, savivaldybė nepateikė pastabų dėl inžinerinių tinklų funkcionavimo ir privalomų rengti plėtros teritorijų detaliųjų planų bei prašymus patenkino.
Korupcijos rizikos analizės derinimo metu Elektrėnų savivaldybė raštu patikslino, kad 2018 metų bendrojo plano pakeitimo tekstinėje dalyje numatyta, kad vandens telkinių apsaugos zonų teritorijos laikytinos urbanizuojamomis rekreacinėmis teritorijomis, todėl sklypo paskirtis galėjo būti pakeista. Atkreiptinas dėmesys, kad tiek patenkintas, tiek atmestas prašymai buvo teikti dėl sklypų, esančių vandens telkinių apsaugos zonoje.
Elektrėnų savivaldybėje nustatyta ir atvejų, kai nesant sklypo bendrasavininkių sutikimo, susitarimo ar įgaliojimo, prašymai buvo teikiami vienasmeniškai, o savivaldybės darbuotojai tokio atstovavimo įrodymų nereikalavo ir prašymus patenkino, nors trūkstant šių dokumentų prašymai kitose savivaldybėse buvo atmetami.
STT teikia išvadas, kad Te­ritorijų planavimo reguliavimas galimai nėra pakankamai aiškus sklypų savininkams, todėl jie nesupranta, kada jų teisės yra pažei­džiamos ir nesikreipia dėl tokių pažeidimų. Nevienareikšmiškai sa­vivaldybių darbuotojų suprantamas ir išplėstai aiškinamas bendro naudojimo teritorijų turinys sudaro sąlygas manipuliuoti sprendimais.